Weihnachtsmarkt und kommunale Selbstverwaltung

Bunte Lichterketten, der Geruch von Bratwurst und Crêpe, dass Klirren der Glühweintassen und Weihnachtslieder die durch die Luft schallen – wohl in jeder Stadt kennt man diese Bilder und Töne vom Weihnachtsmarkt. Doch nicht jede Stadt war glücklich, einen solchen zu betreiben. Die Stadt Offenbach wollte diesen vielmehr privatisieren und die mit der Betreibung des Weihnachtsmarktes verbundenen Aufgaben komplett abgeben. Der Stadtrat beschloss daher, dass zukünftig ein privater Veranstalter den seit Jahrzehnten bestehenden Weihnachtsmarkt veranstalten soll. Mit einem Verein, dessen Mitglieder sich hauptsächlich aus dem örtlichen Einzelhandel zusammensetzten, schloss die Stadt einen Vertrag, der bestimmte, dass der Weihnachtsmarkt vom Verein auf eigene Rechnung und eigenes Risiko veranstaltet wird. Die einzelnen Stände auf dem Weihnachtsmarkt wurden nach der vertraglichen Vereinbarung durch den Verein mithilfe eines öffentlichen Bewerbungsverfahrens nach privatrechtlichen Grundsätzen bestimmt. Die Stadt selbst konnte keinen Einfluss auf dieses Verfahren nehmen. Nur die Bereitstellung der erforderlichen Erschließungs- und Versorgungseinrichtungen durch die Stadt Offenbach wurden in der Vereinbarung geregelt. Der Verein übertrug schließlich die Veranstaltung des Weihnachtsmarktes auf eine GmbH. Die GmbH erhielt sodann von der Stadt eine Sondernutzungserlaubnis zur Durchführung des Weihnachtsmarktes für einen vorher festgelegten Zeitraum.

A. Der nicht berücksichtigte Aussteller

Schon im ersten Jahr erwirkte ein Aussteller, der ursprünglich nicht berücksichtigt worden war per einstweiliger Anordnung eine Zulassung zum Weihnachtsmarkt. Danach wurde er jedoch nicht mehr als Aussteller auf dem Offenbacher Weihnachtsmarkt berücksichtigt. Anträge auf einstweilige Anordnung vor dem Verwaltungsgericht waren nicht erfolgreich, da das Gericht davon ausging, dass die Stadt Offenbach nicht mehr die Standplätze vergeben könne. Der Aussteller klagte daraufhin im Hauptsacheverfahren und gelangte schließlich vor das Bundesverwaltungsgericht. Er war der Auffassung, dass die Stadt Offenbach verpflichtet ist, die Auswahl der Aussteller selbst zu treffen.

B. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts

Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil v. 27.05.2009 – 8 C 10.08) sah die Klage als zulässig und begründet an. Im Originalfall erfolgte eine Zurückweisung an die Vorinstanz um verschiedene Feststellungen treffen zu können. Dabei mussten aber die Grundsätze der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beachtet werden.

I. Zulässigkeitsfragen

Die Klage war zulässig. Der Aussteller beantragte die Feststellung eines konkreten Rechtsverhältnisses.  Hierbei ist daran zu denken, dass ein konkretes Rechtsverhältnis ein Sachverhalt ist, auf den Rechtsnormen angewendet werden, so dass sich daraus eine rechtliche Beziehung zwischen den am Streit Beteiligten ergibt. Abstrakte Rechtsfragen, wie z.B. die Gültigkeit einer Norm, können nicht geklärt werden. Auch müssen keine Vertragsbeziehungen zwischen den Parteien bestehen, was aber manchmal fehlerhaft in Klausuren von Studenten behauptet wird. Eben hier muss auch die Abgrenzung zur Verpflichtungsklage und zur Leistungsklage getroffen werden. Die Feststellungsklage ist aber trotz ihrer grundsätzlichen Subsidiarität einschlägig. Der Aussteller will nämlich nicht nur für einen bestimmten Markt zugelassen werden, sondern jetzt und für alle zukünftigen Weihnachtsmärkte in Offenbach wissen, dass die Stadt selbst entscheiden muss.

Auch das Feststellungsinteresse bestand. Es besteht alleine schon ein wirtschaftliches Interesse.

Abschließend sei nur noch daran erinnert, dass im Rahmen der Feststellungsklage die Klagebefugnis aus § 42 II VwGO analog Anwendung findet. Dies dient der Verhinderung von Popularklagen, da Art. 19 IV GG zwar umfassenden Rechtsschutz bietet, aber nur umfassenden Individualrechtsschutz.

II. Begründetheit

Das Bundesverwaltungsgericht sah in der Privatisierung in der Form wie die Stadt Offenbach sie vornahm einen Verstoß gegen Art. 28 II GG. Art. 28 II GG schützt zunächst die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden. Dies ist also eine klassische Abwehrfunktion. Allerdings lag gar kein Eingriff in diese durch andere staatliche Organe vor. Die Stadt Offenbach gab selbst die Aufgabe des Weihnachtsmarktes „ab“. Diese Abgabe sah das Bundesverwaltungsgericht vorliegend aber nicht als ein rechtmäßiges Wahrnehmen der Selbstverwaltung an. Dies begründet sich damit, dass der Weihnachtsmarkt eine öffentliche Einrichtung darstellt. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung kann eine Gemeinde verpflichten, eine öffentliche Einrichtung selbst weiter zu betreiben. Die Kernaussage des Bundesverwaltungsgerichtes findet sich an dieser Stelle:

„Die Gemeinden sind infolge der Selbstverwaltungsgarantie nicht nur vor Eingriffen durch den Bund und die Länder in dem Kernbestand ihres Aufgabenbereichs geschützt, sondern aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt sich auch eine Bindung der Gemeinden hinsichtlich der Aufrechterhaltung dieses Bestandes und damit die grundsätzliche Pflicht der gemeindlichen Wahrung und Sicherung ihres eigenen Aufgabenbestandes, wenn dieser in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft wurzelt.“

1. Mögliche Arten der Privatisierung

Eine Gemeinde hat gerade kein freies Ermessen welche Aufgaben sie übernehmen will und welcher sie sich durch Privatisierung entledigen will. Ansonsten könnte eine Gemeinde den Inhalt der kommunalen Selbstverwaltung selbst bestimmen und durch Abstoßen auszuhöhlen. Dennoch ist eine Privatisierung in bestimmten Grenzen möglich.

Diese Privatisierung findet sich entweder in Form der „formellen Privatisierung“ oder der „funktionellen Privatisierung“ (auch public private partnership genannt) wieder. Bei der formellen Privatisierung ist die Veranstaltungszuständigkeit einer kommunalen Eigengesellschaft übertragen. Die Verantwortlichkeit der Gemeinde bleibt so komplett erhalten. Bei der funktionellen Privatisierung kommt es zu einem Zusammenwirken von Privatrechtsträgern und der Gemeinde. In diesem Modell kann die Gemeinde eine private Gesellschaft mit der Durchführung der Veranstaltung in ihrem Namen betrauen. In diesem Modell bleibt aber auch vorliegend die Stadt Offenbach Veranstalterin des Weihnachtsmarktes. Auch eine Verpachtung an einen Privaten ist möglich, aber nur unter Vorbehalt von Kontroll- und Einwirkungsrechten der Gemeinde.

2. Weihnachtsmärkte als Teil der Gemeindetradition

Der Weihnachtsmarkt kann auch nicht nur als wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde gesehen werden, die problemlos ausgegliedert werden konnte. Dies hält das Bundesverwaltungsgericht eindeutig fest:

Die Veranstaltung eines Weihnachtsmarktes mit kulturellem, sozialem und traditionsbildendem Charakter gehört zur Wahrnehmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft.

Ein Weihnachtsmarkt stärkt das örtliche Zugehörigkeitsgefühl unter den Bürgern der Gemeinde und ist Teil der Wahrung der ortsbezogenen, historischen und religiösen Gebräuche. Bei einem rein privaten Veranstalter steht aber nach der Lebenserfahrung die Gewinnerzielungsabsicht viel stärker im Fokus als die anderen Punkte. Wenn aber die Standgebühren aufgrund der Gewinnerzielungsabsicht erhöht werden und in der Folge auf die Besucher umgelegt werden, schließt dies aber gerade sozialschwächere Gemeindemitglieder aus. Ein Kontakt der verschiedenen Gemeindemitglieder und der Austausch der Bürger werden erschwert. Außerdem schiebt das Bundesverwaltungsgericht der Kommerzialisierung des gesamten kommunalen Lebens einen Riegel vor. Bestimmte Bereiche bleiben von der Kommerzialisierung ausgeschlossen, dazu gehören traditionelle Märkte, Volksfeste und Weihnachtsmärkte.

Die kommunale Selbstverwaltung meint mehr als die bloße wirtschaftliche Betätigung. Dies hat die Stadt Offenbach bei ihrer Privatisierung verkannt. Ein Weihnachtsmarkt stellt mehr als eine kommerzielle Veranstaltung dar, sondern hat eine darüberhinausgehende kommunalpolitische Relevanz die von Art. 28 II GG geschützt ist.

C. Bedeutung für die Ausbildung

Welche Bedeutung hat nun die Entscheidung für die Ausbildung? Der Art. 28 II GG ist eine Norm, die schon in der ein oder anderen Examensklausur auch in diesem Zusammenhang wie gerade geschildert auftaucht. Im Kommunalrecht ist allgemein der Zugang zu öffentlichen Einrichtungen das wohl examensrelevanteste Thema. Der klassische Fall des Zugangs einer Partei zu einer Stadthalle ist mittlerweile ein absoluter Standardfall, der alleine in einer Klausur m.E. nicht mehr erwartet werden kann. So bietet sich die hier dargestellte Entscheidung durchaus als zweiter Teil einer solchen Klausur an. Ebenfalls kommt der Fall als Klausur im großen Schein in Betracht. Oder man denke an den mündlichen Prüfer, der am Vortrag einen Weihnachtsmarkt oder Volksfest besucht hat und noch eine Prüfungsfrage benötigt – diese lässt sich hier sehr leicht finden.

Ich wünsche allen Lesern viel Spaß auf dem Weihnachtsmarkt, ein frohes Weihnachtsfest, erholsame Feiertage und einen guten „Rutsch“ ins Jahr 2019!

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